Ograniczenie zasady jawności finansów publicznych

OPRACOWANIE EKSPERCKIE ZREALIZOAWANE ZE ŚRODKÓW NARODOWEGO INSTYTUTU WOLNOŚCI – CENTRUM ROZWOJU SPOŁECZEŃSTWA OBYWATELSKIEGO W RAMACH RZĄDOWEGO PROGRAMU ORGANIZACJI OBYWATELSKICH PROO NA LATA 2018 – 2030. 

Niniejsza praca przedstawia ograniczenia prezentowanej w doktrynie zasadzie jawności finansów publicznych. Problemem badawczym stanowiącym podstawę tej pracy jest rozważenie, czy zasada jawności jest regułą czy też zasadą w rozumieniu R. Dworkina. Zainteresowanie problemem i tą relacją wynika z dosyć ogólnych kryteriów dla określenia przesłanek ograniczenia zasady jawności finansów publicznych, zatem w przypadku przepisów niedookreślonych należy odnieść się do zasad prawa oraz filozofii prawa, rozróżniając zasady prawa od reguł prawnych. 

§1. Wprowadzenie do zasady jawności finansów publicznych w krajowym porządku prawnym

Omówienie zespołu przepisów z którego wywodzi się zasada jawności finansów publicznych w ramach krajowego porządku prawnego rozpocząć należy od art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z w.w przepisem obywatel dysponuje prawem do uzyskiwania informacji co działalności organów władzy publicznej oraz osób które są ich piastunami. 

Prawo do informacji i skorelowany z nim obowiązek informowania po stronie organów obejmuje swoim zakresem także działalność organów samorządów gospodarczych i zawodowych oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej zarządzając majątkiem Skarbu Państwa bądź mieniem komunalnym. Granice tego prawa rozciągają się również na dostęp do dokumentów, obserwacje bierną posiedzeń wybranych powszechnie kolegialnych organów władzy publicznej  z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu z posiedzeń przez zainteresowanego. Przesłanki do ograniczenia tego prawa prezentują się następująco – ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach prawa jak w szczególności:wolność indywidualna, prawa innych osób fizycznych lub podmiotów gospodarczych, ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. 

Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.f.p gospodarka środkami publicznymi jest jawna, przepisu tego nie stosuje się do tych środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informacje niejawną na podstawie odrębnych przepisów bądź jeżeli taki stan wynika z umów międzynarodowych. Realizacja zasady jawności finansów publicznych urzeczywistnia się w art. 34 ust. 1 u.f.p. Następujące zdarzenia i procesy są przejawem realizacji zasady jawności. Jest to jawność debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jawność debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego, podawanie do publicznej wiadomości kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa a zarazem budżetów jednostek samorządu terytorialnego, kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe, zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych, informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne, jawność debaty nad projektem uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego, podawanie do publicznej wiadomości przez jednostki sektora finansów publicznych informacji dotyczących zakresu zadań lub usług wykonywanych lub świadczonych przez jednostkę oraz wysokości środków publicznych przekazanych na ich realizację, zasad i warunków świadczenia usług dla podmiotów uprawnionych oraz zasad odpłatności za świadczone usługi. 

Do owego katalogu zalicza się również  zapewnianie radnym danej jednostki samorządu terytorialnego dostępu do dowodów księgowych i dokumentów inwentaryzacyjnych z zachowaniem przepisów o rachunkowości oraz o ochronie danych osobowych, informacji o wynikach przeprowadzonych kontroli gospodarki finansowej oraz sprawozdania z wykonania planu audytu za rok poprzedni, udostępnianie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o przychodach oraz kosztach jak również o świadczeniodawcach realizujących świadczenia opieki zdrowotnej, z którymi Fundusz zawarł umowy, o zakresie przedmiotowym umów oraz o sposobie ustalania ceny za zamówione świadczenia, udostępnianie przez jednostki sektora finansów publicznych wykazu podmiotów spoza sektora finansów publicznych, którym ze środków publicznych została udzielona dotacja, dofinansowanie realizacji zadania lub pożyczka, lub którym została umorzona należność wobec jednostki sektora finansów publicznych, udostępnianie corocznych sprawozdań dotyczących finansów i działalności jednostek organizacyjnych należących do sektora finansów publicznych, podejmowanie, w głosowaniu jawnym i imiennym, uchwał organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego dotyczących gospodarowania środkami publicznymi, podawanie do publicznej wiadomości treści planów działalności, sprawozdań z wykonania planów działalności oraz oświadczeń o stanie kontroli zarządczej, o których mowa w art. 70.u.f.p.

Zgodnie z art. 34 ust. 2.u.f.p, do obowiązków Ministra Finansów należy podanie sprawozdania z przyjętego przez Radę Ministrów wykonania ustawy budżetowej do informacji publicznej. Art. 35 u.f.p dotyczy klauzul umownych wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach, które zawierane są przez jednostki sektora finansów publicznych lub te podmioty których wynikające z ustawy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do potencjalnej realizacji ze środków publicznych a które uznaje się za niestrzeżone. 

Wskazane uwagi nie dotyczą informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innychkryteriów mających wartość gospodarczą, w rozumieniu norm zinterpretowanych z przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których podjęte zostały przez przedsiębiorcę niezbędne działania w celu zachowania ich tajemnicy, lub w przypadku, kiedy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na klauzule interesu publicznego oraz ważnego interesu państwa. 

Artykuły 35a – 38c, pozostają w związku z zespołem przepisów dotyczącym zasady jawności finansów publicznych, obligują organizacje i podmioty realizujące zadania finansowane lub dofinansowane z budżetu państwa lub z państwowych funduszy celowych co do podejmowania szerokiego spektrum działań informacyjnych, które mają na celu realizację zasady jawności.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Doktryna zaznacza, iż przepisy w/w ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających inne zasady i tryb dostępu do informacji które są informacjami publicznymi. Prawo to przysługuje każdemu bez konieczności przedkładania interesu prawnego lub faktycznego, za wyjątkiem ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Także Literatura przedmiotu wskazuje iż polski system prawny nie jest absolutystyczny względem treści przepisu art. 33 ust. 1 u.f.p, co jest argumentem na tezę iż w ramach Polskiego porządku prawnego zasada jawności budżetowej jest zasadą sensu stricto, a nie regułą. Tam, gdzie nie uregulowano odmiennie mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. Wskazuje się, że doktryna prawno-finansowa w znaczeniu szerokim nie stanowi rozwiniętego pola badawczego .

§2. Ograniczenie zasady jawności  finansów publicznych

W doktrynie prezentowany jest pogląd, że polski system prawny nie przewiduje absolutnego wymiaru zasady jawności, zatem możliwe jest ograniczenie jej na różne sposoby. A contrario gdzie nie ma szczegółowych regulacji u.f.p, mamy  do czynienia ze stosowaniem zespół norm dotyczących zasady jawności gospodarki środkami publicznymi (jawności finansów publicznych w sensie wąskim), mają także zastosowanie przepisy u.d.i.p. 

Mówiąc o ograniczeniach dostępu do informacji publicznej, a więc także o jawności finansów publicznych, podkreśla się, że ich granice ustala art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z art. 5 u.o.i.n, informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „ściśle tajne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje wyjątkowo poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że zagrozi niepodległości, suwerenności lub integralności terytorialnej, bezpieczeństwu wewnętrznemu lub porządkowi konstytucyjnemu Rzeczypospolitej Polskiej,  zagrozi sojuszom lub pozycji międzynarodowej,  osłabi gotowość obronną Rzeczypospolitej Polskiej, doprowadzi lub może doprowadzić do identyfikacji funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników służb odpowiedzialnych za realizację zadań wywiadu lub kontrwywiadu, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, jeżeli zagrozi to bezpieczeństwu wykonywanych czynności lub może doprowadzić do identyfikacji osób udzielających im pomocy w tym zakresie zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu funkcjonariuszy, żołnierzy lub pracowników, którzy wykonują czynności operacyjno-rozpoznawcze, lub osób udzielających im pomocy w tym zakresie zagrozi lub może zagrozić życiu lub zdrowiu świadków koronnych lub osób dla nich najbliższych, osób, którym udzielono środków ochrony i pomocy przewidzianych w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka albo świadków, o których mowa w art. 184 Kodeksu postępowania karnego, lub osób dla nich najbliższych.

Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „zastrzeżone”, jeżeli nie nadano im wyższej klauzuli tajności, a ich nieuprawnione ujawnienie może mieć szkodliwy wpływ na wykonywanie przez organy władzy publicznej lub inne jednostki organizacyjne zadań w zakresie obrony narodowej, polityki zagranicznej, bezpieczeństwa publicznego, przestrzegania praw i wolności obywateli, wymiaru sprawiedliwości albo interesów ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. 

Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „tajne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę przez to, że uniemożliwi realizację zadań związanych z ochroną suwerenności lub porządku konstytucyjnego, pogorszy stosunki Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami lub organizacjami międzynarodowymi zakłóci przygotowania obronne państwa lub funkcjonowanie Sił Zbrojnych, utrudni wykonywanie czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w celu zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub ścigania sprawców zbrodni przez służby lub instytucje do tego uprawnione w istotny sposób zakłóci funkcjonowanie organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości przyniesie stratę znacznych rozmiarów w interesach ekonomicznych Rzeczypospolitej Polskiej. 

Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę „poufne”, jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że, utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej, utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli, utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej, utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości oraz zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej i wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej.

Jak zatem widać zwroty te posiadają mocno ogólny charakter i pozostają do uznania interpretacyjnego. W sytuacji, gdy w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenia mogą być wprowadzane tylko aktami o mocy ustawy, za dopuszczalne ograniczenia można więc uznać tylko te umowy międzynarodowe, które są ponad ustawami. Mowa tutaj o umowach międzynarodowych ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, a nie umowy międzynarodowe znajdujące się w hierarchii pod ustawami. 

Mając zatem przedstawioną część dogmatyczną, odnieść należy się do problemu badawczego. się zatem do problemu badawczego. Ronald Dworkin wskazuje że reguła bazuje na zerojedynkowości postrzegania i stosowania (wszystko albo nic), stanowi zatem zasadę w tym rozumieniu. Zasada jawności finansów publicznych pozostaje zasadą w dworkinowskim tego słowa znaczeniu, ponieważ może zostać modyfikowana oraz ograniczana na gruncie teorii i praktyki. 

§3. Wnioski de lege lata i postulaty de lege ferenda na temat problemu badawczego

Ze wskazanych rozważań wynika, że zasada jawności finansów publicznych jest zasadą o której mówił sam R. Dworkin, nie jest natomiast regułą która byłaby bezwzględnie stosowana. Ustawodawca w ramach postulatów de lege ferenda powinien bilansować niniejszą zasadę, bowiem szkodą dla interesu państwa byłaby zbytnia jawność informacji, niewielka jawność łamałby obywatelskie prawa konstytucyjne, a ponadto sprzyjałby zjawiskom korupcyjnym jak również wszelkiego rodzaju nadużyciom. Zatem status zasady jawności finansów publicznych powinien zostać zachowany. 

BIBLIOGRAFIA

1. Dybowski M., Ronalda Dworkina koncepcja zasad prawa, ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, Rok LXIII, Zeszyt 3/2001, Poznań 2001. 
2. Waśkowski E., W sprawie szerokiego ujęcia zasady jawności finansów publicznych, W sprawie szerokiego ujęcia zasady jawności finansów publicznych, Przegląd ustawodawstwa gospodarczego. t. LXXIV z nr 3/2021, Warszawa 2021, ss. 2-9.  NR. DOI : 10.33226/0137-5490.2021.3.1

ŹRÓDŁA PRAWNE 

1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
2. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240.
3. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198.
4. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych – Dz.U. 2010 nr 182 poz. 1228/.